| 초록 |
연구의 배경과 목적 ○ 최근 통일 시대에 대비하여 미래 한반도의 종합적인 국토 발전방향과 발전전략 수립을 위해 '2015~16년 한반도 국토개발 마스터플랜' 사업을 수행하였으나 국토의 70%를 상회하는 산지가 누락됨. ○ 급변사태로 인한 통일이 되면 무조건 남한의 제도를 적용하면 될 것이라는 낙관을 가지기 쉽지만 남북한 산지관리 제도의 차이를 면밀히 알지 못하면 제도의 원만한 안착을 기대할 수 없음. 또한 남북한 제도의 발전 과정을 이해하지 못하고 현재 시점의 제도만 이해할 경우에는 그간의 시행착오를 다시 반복하는 결과를 얻을 수밖에 없음. ○ 따라서, 이 연구는 북한에 대한 제한된 정보와 부족한 선행연구하에서 통일로 예상되는 북한 산지의 여러 변화에 선제적으로 대응하기 위해 남북한의 제도 차이점, 남한의 산지관리 경험의 시사점, 통일 이후 북한의 국토개발 및 환경보전 관련 계획 등을 입체적이고 종합적으로 검토하여 통일 이후 북한지역 산지관리의 기본방향을 제시함. 연구 방법 ○ 남북한 산지관리 제도를 비교하기 위해 관련 문헌 조사를 수행하고, 자료 부족으로 파악하지 못한 부분은 탈북자 면담을 통해서 보충함. ○ 북한의 산지지형 및 토지이용 현황을 파악하기 위해서 문헌조사를 수행하고, 추가적으로 국제적으로 공개된 공간자료를 이용하여 GIS 분석을 수행하여 문헌상의 부족한 부분을 보완함. ○ 남한의 산지 관련 국토개발 과정에서 얻은 경험을 한국개발연구원의『한국경제60년사』 등 각 기관에서 발행한 자료를 종합하여 제시함. ○ 통일에 대비해 각종 국책연구기관에서 수행한 북한지역 국토공간계획을 검토하여 통일로 인한 미래 북한의 국토환경 관련 변화를 도출함. ○ 이상에서 도출한 현재 북한의 산지관리제도의 수준과 산지관리 현황을 토대로 남한의 경험과 미래 북한의 변화를 고려하여 기본 방향을 제시함. 남북한 산지관리제도의 비교 ○ 남북한 산지관리제도의 근본적인 차이는 산지관리의 공간인식으로 토지소유제도의 차이에서 시작하는 것으로 나타남. ○ 남한은 토지 사유화를 기본으로 비록 국가가 산지의 이용구분을 정하고 있지만 개인이 해당 필지의 임업외 타용도 이용을 자율적으로 결정하기 때문에 산지공간은 동적으로 변할 수 있어 비용이 많이 들어도 정밀한 관리를 위해서 지적도를 기반으로 관리함. 따라서 남한의 산지관리는 산지 소유주의 산지전용을 통해 동적으로 변화할 수 있는 산지경계와 이용구분을 지적도를 이용하여 정교하게 관리하는 (관리 주체)상향식·(산지공간)동적 관리모델임. ○ 북한은 토지 국유화와 주체사상의 공동책임하에서 산지관리 목적과 관리주체를 정하고, 이들이 책임을 지고 관리 목적에 부합하는 한 임업외 타용도 이용도 포함하는 방식으로 산지를 관리함. 따라서 산지 공간을 그 경계가 고정되고 임업외 타용도 이용도 산지로 보기 때문에 북한은 관리비용이 많이 드는 지적도를 이용하지 않고도 산지를 관리할 수 있는 (관리 주체)하향식·(산지공간)고정형 관리모델을 가지게 됨. 남북한 산지이용 현황 ○ 북한은 1960년대 초에 국토의 80%에 해당하는 977만 ha가 산림토지라고 제시하였으나 대상지의 경계를 확인하기 어려운 문제가 있음. 지형기준 산지를 통해서 이와 유사한 994만 ha의 산지 공간범위를 확인하였고 통일 이후 산지관리의 대상 설정에 활용할 것으로 판단됨. ○ 현행 북한의 도시 내부와 주변부는 농업적 이용으로 산림면적이 적어 통일 이후 도시민의 삶의 질 확보를 위해서 산림 면적 확충과 복원이 필요함. 또 통일로 지역 주민이 재정착하지 않으면 자연재해로 이어질 경사사면 위의 농지가 162만 ha나 있어 휴경지 재조림 등의 정책이 필요함. ○ 한편 남한에서 볼 수 없는 산지지형으로 북한 북중부 지역에 백두대간 우측을 따라 1000m 이상 산악지역이 집중적으로 분포하고 있으며, 이 지역은 남한이 일찍이 경험하지 못한 유형이기 때문에 개발과 보전의 방향 설정에서 신중한 접근이 필요함. 남한의 산지관리 경험 ○ 남한의 산지관리 수단은 산지이용구분과 산지전용허가와 산림형질변경허가 등으로 점진적인 도시화와 산업화에 따른 농지·초지·도시용지 확대에 대응하면서 제도가 고도화됨. 통일 이후 북한도 산지가 점진적 사유화하고 도시화와 산업화가 진행되는 과정에서 이 제도를 발전 단계별로 정도를 달리하여 사용할 필요가 있음. ○ 남한은 도시화 초기에 화전에 의한 산림훼손과 휴경지 방치 등의 문제를 해소하기 위해 화전정리사업과 휴경지복원계획 등을 이용함. 통일 이후 북한 주민은 도시화로 대규모 거주이동이 예상되는 바 이 수단의 활용이 필요함. 통일 대비 한반도 국토공간관리의 방향 ○ 한반도 국토개발은 북한 서해안과 동해안의 2개 핵심 개발축을 따라 위치한 거점 도시를 중심으로 이루어지며, 이들 도시 주변의 산지는 개발압력이 높아질 것으로 예상됨. ○ 반면 북한 북부 중앙에 위치하는 1000m 이상 산지 집중지는 남한에서 찾아보기 어려운 고유한 생태계 및 자연특성을 가지고 있어 향후 백두산 관련 산악관광의 자원으로 활용할 가능성이 높음. 통일 이후 북한지역 산지관리의 기본방향 ○ 통일 이후 북한지역 산지관리에서 고려할 사항은 남북한 산지관리제도의 차이점 극복, 국토개발과정에서 산지 난개발을 선제적으로 대응, 그리고 남한에 없는 북한 산지지형의 고유 특성을 고려하는 것 등 3가지임. ○ 첫째, 산지관리체계는 토지소유제도에 종속되는 측면이 강하기 때문에 국유화 이후 점진적 사유화를 전제로 남한의 산지관리제도 이식을 준비할 필요가 있음. 다만 산지의 경계와 산지이용구분 등의 제도 도입 최초 시작상태를 선제적으로 정할 필요가 있고, 향후 개인이 자유로이 산지이용을 결정할 때를 대비하여 북한의 발전 단계에 맞는 산지전용제도를 준비가 필요함. ○ 둘째, 산지보전의 방향은 도시화가 예상되는 도시 내부 도시림을 조성하고 주변 산림훼손을 복구하며 이들 지역을 경관보안림 등의 공익용 산지로 지정할 필요가 있음. 또 백두대간 산줄기와 DMZ 등은 남한의 백두대간보호지역을 연장하거나 산지전용제한지역으로 지정할 필요가 있음. 그리고 북한 북중부의 1000m 이상 거대 산악 집중지역은 먼저 산지전용제한지역으로 지정하고 향후 산지이용의 방향을 신중히 결정할 필요가 있음.마지막으로 그리고 통일 이후 주민의 정착과정에서 발생하는 휴경지와 화전 등의 문제를 해소하기 위해서 단기적인 산지보전 대책이 마련될 필요가 있음. ○ 셋째, 산지이용의 방향은 북한의 생태와 문화적 자원을 이용하여 산악관광을 활성화 하는 등 산지로 남은 상태에서 자연친화적 산지이용을 할수 있도록 유도가 필요함. 또 도로인프라 보수, 송전탑과 풍력발전소 설치, 스키장 등이 주변 산림과 조화되도록 생태적 산지전용 등의 제도를 이용하여 유도해야 함. 정책 제언 ○ 산림청은 산지의 점진적 사유화가 이루어질 때 남한 산지관리 제도 이식의 최초 조건으로 필요한 산지의 경계와 산지이용구분, 그리고 산지이용구분의 조정 및 산지전용허가의 조건을 어떻게 할 것인가에 대한 사전 준비를 해야 함. 특히 통일로 예상되는 송전탑과 풍력발전 등 북한의 인프라 확충 과정에서 이루어지는 산지훼손을 막기 위해서 산지전용기준을 어떻게 가져갈 것인지에 대한 사전 구상이 요구됨. ○ 산림청은 산지가 점진적으로 사유화될 때 꼭 국유림으로 남아야 될 지역을 구분하는 논리와 그 공간범위를 도출해야 함. 구체적으로는 백두대간보호지역, 산지전용제한지역, 보안림 또는 산림지원보호지역을 어떻게 지정할 것인가에 대한 사전 연구가 필요함. ○ 산림청은 북한 북중부에 위치한 1000m 이상 산지 집중지 등 남한에서 관리경험이 부족한 북한 고유한 산지지형에 대한 추가 조사 및 연구를 통해서 산악관광을 포함한 향후 보전 및 이용 관리 방향을 준비해야 함. ○ 산림청은 통일 이후 북한이 가지는 생태 및 분단의 산물을 이용한 산악관광 활성화에 대비하여 남한의 생태적 산지전용이나 산림복지단지 등의 개념을 도입하여 자연친화적 산지이용을 유도할 수 있는 방안을 검토해야 함. ○ 산림청은 이 연구와 '한반도 국토개발 마스터플랜'의 결과를 토대로 산지부분에 대한 '한반도 산지관리 마스터플랜'을 수립할 필요가 있음. 이때에는 국토개발 마스터플랜과 산지와의 상호작용에 대한 추가 연구를 토대로 구체적인 공간단위 위에 계획을 수립할 필요가 있음. 그리고 별도로 수립된 산림녹화와 복원계획을 종합적으로 고려해야 함. ( 출처 : 요약 4p ) |
